Ауторски текст Бориса Тадића за The National Interest

"Анатомија анексије"

Анатомија анексије: Како је пресуда Међународног суда правде из 2010. дестабилизовала међународно право у корист Путина

Запад је тај који је креирао законски преседан на који се Владимир Путин данас позива.

Ауторски текст Бориса Тадића за The National Interest

фебруар 2023.

Говор Владимира Путина поводом анексије четири украјинске регије био је богат историјом и хиперболом. Међутим, руски лидер је упутио оптужбу Западу који се труди да је убедљиво одбаци:

”Такозвани Запад је био тај који је погазио принцип неповредивости граница, а сада по сопственом нахођењу одлучује ко има право на самоопредељење, а ко не.”

За оне који имају довољно дуго сећање, ово се односи на Косово. Када је етнички албанско руководство српске покрајине једнострано прогласило независност 2008. године, већина  држава Запада је одмах признала Косово као државу (укупно гледано, нешто мање од половине држава чланица УН је то учинило, а неколико је у међувремену поништило своје одлуке). Повеља УН, која гарантује суверенитет и територијални интегритет њених чланица, једноставно је игнорисана. За Путина, ово ”резање територија” других нација почиње са Косовом: оно је константно цитирано као преседан у признавању или припајању Јужне Осетије, Абхазије, Крима, а сада и најновијих региона у источној и јужној Украјини.

Ово не указује на лажну еквиваленцију између Запада и Русије. То само наглашава некадашњи, условљен околностима, приступ принципу, који се сада проглашава светим у Украјини. У доба западног интервенционизма након Хладног рата, принцип територијалног интегритета никада се није доследно примењивао. Уместо тога, примена овог принципа била је условљена пријатељством: да ли Запад више воли оне који стоје иза покушаја сецесије или оне од којих покушавају да се отцепе. Нажалост, та недоследност је лишила међународно право његовог ауторитета, стварајући свет у којем једнострано проглашење промена граница постаје дозвољено.

Говорећи из искуства

Као председник Србије у време покушаја сецесије Косова, изјавио сам да деловање Запада „поништава међународно право, гази правду и устоличава неправду“. Да је то представљало опасан преседан, поновили су и различити светски лидери, укључујући и неке на Западу који су били забринути због његових дестабилизујућих ефеката на међународне односе. Злослутно, Путин је већ 2008. упозорио да Запад не схвата размере његових последица: признање Косова је „штап са два краја, а други крај ће се вратити и ударити их у лице“.

Неки западни политичари су тврдили да је Косово sui generis случај: тврдили су да не представља преседан за друге који су тежили независности, јер је јединствен случај. Међутим, никада није разјашњено по ком основу.

Ово није прошло тест фазу. У року од неколико месеци, Русија је признала Абхазију и Јужну Осетију, сецесионистичке регионе у Грузији које су прогласили независност више од 15 година пре тога. Тадашњи председник Дмитриј Медведев је написао за Фајненшел тајмс: „Доследно смо тврдили да би било немогуће, после тога [признања Косова], рећи Абхазима и Осетинима (и десетинама других група широм света) да  оно што је било добро за косовске Албанце није добро за њих.” Русија је и критиковала ту одлуку, а затим је такође искористила као преседан. Двоструки стандард је сада могао да користи свако.

Мало је у принципу раздвајало три сецесионистичке регије. У ствари, много тога у контексту их је повезивало: Абхазија, Косово и Јужна Осетија су биле аутономне регије унутар социјалистичких република у комунистичким блоковима; свима је одузета аутономија распадом Совјетског Савеза и Југославије; сви су прогласили независност на основу тога што су штитили етничку мањину — Русе и Албанце од матичне државе. Главна разлика је била у онима који их признају: Русија на једној страни, Сједињене Државе и скоро сви њени савезници у НАТО-у на другој.

За Косово би Запад тврдио да је дух ратова на Западном Балкану из 1990-их променио све. Ипак, 2008. косовски Албанци нису се суочили са егзистенцијалним притисцима. Српско руководство се ухватило у коштац са својом историјом, упутило смо извињења за ратне злочине почињене у Сребреници у Босни и Вуковару у Хрватској и испунили све обавезе према Хашком трибуналу, који су основале УН у сврху процесуирања злочина почињених током рата у бившој Југославији. Наша влада је била на либералној и проевропској путањи. Србија је била демократска земља. На столу је био договор о опсежној и пуној аутономији Косова у оквиру српске државе. Чак је и тадашњи британски амбасадор рекао Савету безбедности УН да „није идеално да Косово постане независно без сагласности Србије и без консензуса у овом Савету безбедности“.

Постојала је, међутим, једна разлика: косовски Албанци су знали да имају пуну подршку Сједињених Држава, које су интервенисале на њиховој страни у рату у време док је Србијом владао Слободан Милошевић — дакле, пре успостављања демократије. Ово је охрабрило њихово руководство да избегава компромисе и одбаци предлог пуне аутономије.

Ништа од овога не значи да су Путинове данашње тврдње о неонацистичком геноциду над етничким Русима тачне или да хиљадугодишње историје треба да буду основа за границе или да су референдуми за придруживање Русији у четири украјинска региона оправдани. Оно што то значи, међутим, јесте да је Запад тај који је отворио врата кроз која би Путин прошао.

Међутим, нуспроизвод  ове епизоде је био можда и штетнији. Косово није само открило да Запад мисли да би требало да постоји један скуп међународних правила за њих, а други за све остале; такође је довело до саветодавног мишљења Међународног суда правде које је угрозило камен темељац међународне правне архитектуре – територијални интегритет. Његови дестабилизујући ефекти тек почињу да се провлаче кроз међународни поредак. И зато прича која стоји иза доношења тог саветодавног мишљења заслужује да буде боље схваћена.

Мудрост иза међународног права

Међународно право је по својој природи конзервативно. Границе нису савршене. Али када је Повеља УН била написана у пепелу Другог светског рата, требало је признати несавршене линије нове државе чланице, јер се та држава чланица обавезала да призна све остале. По пријему, те линије су успоставиле територијални интегритет једне нације – као ослонац новог поретка. Државе УН су кодификоване као основне јединице међународних односа и решавања спорова, а не као етничке везе.

Лидери су препознали да би било какво ”подешавање ивица” довело до урушавања здања. Свако кршење овог принципа је било за осуду јер би, ако би се дозволило, ослабило цео систем. Зато би, кад год би дошло до спора око граница, Савет безбедности УН фаворизовао принцип територијалног интегритета.

Предност несавршеног у односу на алтернативу је била подвучена и у наредним деценијама. Док су покрети за независност захватили Африку 1950-их и 1960-их, ослободилачки лидери су остали пред дилемом. Тај континент је био дом најмање савршених граница на свету. Његове равне линије говориле су о колонијалистима наоружаним оловкама, лењирима и непоузданим мапама у Европи, а о не реалностима географије, религије и етничке припадности на терену. Нове независне нације састале су се у Каиру 1964. у оквиру Организације за афричко јединство како би решиле проблем својих вештачких граница. Тада су потписали споразум којим су се, иако признају да „гранични проблеми представљају озбиљан и трајни фактор неслагања“, ипак обавезали да ће „поштовати границе које постоје приликом постизања националне независности“. И они су препознали да би алтернатива – поновно исцртавање мапе – изазвала хаос.

Територијални интегритет је био крунски принцип ере после Другог светског рата. Међутим, повеља УН је такође унела принцип који је постао погрешно схваћен: право на самоопредељење. Међутим, дато је право на независну државу само у случајевима колонизације или стране војне окупације, ако би то резултирало независном државом. Конкретно, ово се односило на стране поседе, а не на територије унутар државе. Овај принцип није дао етничким мањинама право да се отцепе. Ипак, косовски Албанци и многе друге сецесионистичке групе су прогласиле независност на основу принципа самоопредељења.

Грешка Међународног суда правде

У фебруару 2008, након што је Запад пожурио да призна Косово, наша влада је затражила од МСП саветодавно мишљење. Пре тога, било нам је неопходно упућивање од стране Генералне скупштине УН. Многи на Западу су се у почетку противили том предлогу, али након притиска других нација које су критиковале блокирање легалног и мирног пута ка решењу, већина се на крају уздржала од гласања о резолуцији УН. Ипак, Сједињене Државе и Албанија су биле међу само шест држава чланица УН које су гласале против прослеђивања случаја МСП. Претпостављало се да се на то гледало пре као на ометање мирног решавања, него на добијањег саветодавно мишљења.

Коначно након упућивања од стране Генералне скупштине, почело је озбиљно лобирање Запада код судија МСП-а. На срећу тих влада, легитимитет међународног суда се разликује од националне суверене јурисдикције. У првом, он почива на добровољном политичком прихватању појединачних нација; у последњем, грађани су — барем у принципу — аутоматски везани државним законом.

Сједињене Државе и други су дали до знања да би, ако би се проглашење Косова прогласило незаконитим, они би једноставно игнорисали то мишљење. Одбијање саветодавне пресуде најмоћнијих земаља на свету би нарушило кредибилитет суда, дозвољавајући другима да подједнако игноришу његове закључке.

МСП је већ био у таквој ситуацији. Маргинализован је скоро две деценије након пресуде из 1966. о југозападној Африци, садашњој Намибији, за коју се нашироко сматрало да подржава колонијализам. Непосредно након тога, наводни светски суд би на крају претресао поморске спорове које су упућивале углавном европске нације. Он је повратио кредибилитет у земљама у развоју, тек након низа каснијих одлука које су подигле правду против моћних нација.

Ипак, одбацивање мишљења о Косову од стране Запада претило је да буде још штетније. Судије су стога имале танку линију по којој су могле да газе: потребу да примене принципе међународног права, али и да истовремено међународна заједница подржи њихову одлуку.

Закључак у случају Косова био је узак и, по мом мишљењу, погрешан. Суд није пружио смислен одговор на питање које смо поставили. Пресудио је да сама декларација о независности (документ, а не оно што у њему пише) не крши међународно право – као да се ради о питању слободе говора. Остало је потпуно неразјашњено да ли је чин сецесије био у складу са међународним правом. Ни у закључку суда није изражено мишљење о томе да ли је признање Косова од стране трећих страна било у супротности са међународним правом. У мишљењу је наведено:

„Суд не сматра да је потребно бавити се питањима која је односе на то да ли је декларација довела до стварања државе или не.”

Ово је можда задовољило Запад. Али, као што је написао судија који није био сагласан, то је било очигледно неадекватно: „једнострано проглашење независности... није требало да буде без ефекта. … То је био почетак процеса који је имао за циљ одвајање Косова од државе којој припада и стварање нове државе.”

Сходно томе, саветодавно мишљење МСП-а у исто време је оправдало ништа и све. То је отворило простор за дијаметрално супротна тумачења. Косовски Албанци, након што су постигли признање њихове једностране декларације од одређених држава чланица УН, заступали су став да овим мишљењем није утврђено да су прекршили међународно право. С друге стране, не потврђујући државност Косова, ми у Србији – и они који нису признали Косово – сматрали смо да се принцип територијалног интегритета и даље примењује: самопроглашена држава је нелегалан ентитет. У стварности, ништа није било решено.

Штавише, то је послало сигнал остатку света: покрети за независност сада могу да прогласе независност без ризика, прескачући националне јурисдикције које су их везивале, уз ослањање на саветодавно мишљење у међународном праву. Државност је требало да се ослања на признавање других, а не да се, као у прошлости, ослања на међународно право. Државе чланице УН имале су слободу да одлуче да ли ће их подржати — и то би чиниле на основу тога ко су њихови савезници. Другим речима, на политичким, а не на правним основама. Међутим, исто питање на које је МСП избегао да одговори у случају Косова, сада у њих зури из ровова Украјине.

Саветодавним мишљењем МСП није утврђено никакво право на сецесију, нити неопходни услови за то. Уместо тога, у архитектуру међународног права био је увучен чудан преседан и унутар њега семе нестабилности. Пређите Црно море из Украјине, и видећете његове штетне ефекти данас у решавању сукоба на Јужном Кавказу.

Неуспех на Јужном Кавказу

14. септембра 2022. пушке су утихнуле на Јужном Кавказу. Договорено је још једно примирје за најдужи сукоб у Европи. Скоро 300 Јермена и Азербејџанаца погинуло је у сукобу, најзначајнијем од завршетка Другог рата у Карабаху 10. новембра 2020.

Сукоб око Карабаха је био нерешив. Регион је некада био аутономна покрајина у саставу Совјетске Социјалистичке Републике Азербејџан. Како се Совјетски Савез распао, етничко јерменско руководство покрајине прогласило је независност 1991. године, што је започело рат између суседа Јерменије и Азербејџана. Резултат je оставио прве да контролишу око једне петине територије другог. Године 1994., након примирја којим је окончан Први рат у Карабаху, настао је један од многих постсовјетских замрзнутих сукоба — уз Придњестровље у Молдавији и Јужну Осетију и Абхазију у Грузији. Сукоб се поново захуктао 2020. године: кратак сукоб (Други рат у Карабаху) довео је до тога да је Азербејџан повратио много — иако не сву — своју територију.

На почетку сукоба се чинило да је међународно право недвосмислено на страни Азербејџана. Године 1993, четири одвојене резолуције Савета безбедности УН, које су правно обавезујуће, понављале су да би јерменске „окупаторске снаге“ требало да се повуку. Јермени би сваку од њих игнорисали, налазећи аргументацију у почетку у древној историји, а враћајући се на своју посвећеност Повељи УН. Пошто су се тек недавно придружиле УН заједно са Азербејџаном, као свеже независне земље, сложиле су се да ће границе које повуче Совјетски Савез чинити основ територијалног интегритета.

Међутим, када МСП није одбацио претензије Косова на државност, јерменски сепаратисти су тада претпоставили да је закон на њиховој страни. Изостала је тврдња Запада да је то sui generis: „Та одлука (МСП) има изузетно важан правни, политички и морални значај и представља преседан који се не може ограничити само на Косово“, изјавила је непризната влада тзв. Републикe Нагорно-Карабах.

Као и у случају Косова, Јермени су одбили понуде Азербејџана за статус аутономије,  сада верујући да ће њихово право на самоопредељење довести до њиховог признавања као државе – на крају. Западни партнери нису помогли. Почевши да се ослања на привремене „чињенице на терену“ као датост, њихова посвећеност територијалном интегритету Азербејџана је опала.

Године 2008. усвојена је резолуција Генералне скупштине УН која је потврдила „подршку суверенитету и територијалном интегритету Републике Азербејџан“ и захтевала „тренутно, потпуно и безусловно повлачење свих јерменских снага са свих окупираних територија Азербејџана“. Сједињене Државе и Француска су гласале против. Многе друге западне силе су биле уздржане.

Проглашен апсолутним у Украјини и ирелевантан у Србији, темељни принцип територијалног интегритета се сада сматрао двосмисленим у Азербејџану. Таква недоследност се не може навести на основу великих разлика у простору и времену. Сви су се десили у тридесетогодишњем луку широм посткомунистичког света. Све је, чинило се, било дозвољено. И ништа није било принципијелно.

Бесмислено су се отегли преговори о дипломатском решавању сукоба. Нагомилане фрустрације би се прелиле у Други рат у Карабаху 2020. То је делимично резултат Косова: јерменско руководство се осећало легитимно да издржи док се не призна његова тврдња о независности; Азербејџан је сматрао да је његов територијални интегритет адут. Без заједничког разумевања међународног права, простор за компромис се није преклапао. Са мировним процесом у ћорсокаку, савијање силе постало је једини начин да се промени статус кво. Две године након Другог рата у Карабаху 2020. године, мировно решење још није потписано, а ситуација на неограниченој међународној граници између Јерменије и Азербејџана остаје неизвесна.

Долазећи неред

Представе о територијалном интегритету Запада се распадају. У униполарном свету непосредно после Хладног рата, недоследност је можда била одржива. Глобални поредак и његова стабилност осигурани су моћи и надмоћи САД-а. Савезници су подржавали и непринципијелност, јер нико није имао простора да изазове Запад.

Данас је свет мултиполаран. Мање земље се удружују око разних центара моћи на основу својих интереса, ако им то одговара. Док је Америка и даље главна сила, њен релативни ауторитет је у међувремену ослабио. Гледајући уназад,  америчко (и западно) непоштовање територијалног интегритета и међународног права изгледа кратковидо. Са растућим геополитичким тензијама, консензусна правила су потребна више него икада да би се ублажиле борбе за моћ. Сукоб око Косова се никада није односио на једну малу српску покрајину – то је било питање изазова за мир после Другог светског рата заснован на територијалном интегритету. Гажењем принципа Запад је изгубио морални ауторитет.

Западно позивање на принципе територијалног интегритета сада има смањен утицај изван сопственог дворишта. Када је Русија званично анектирала Крим, поднета је резолуција Генералне скупштине Уједињених нација која је потврдила територијални интегритет Украјине и одбацила валидност референдума који је Путин сматрао једино релевантним. Резултати? 100 гласова за, 11 гласова против, 58 уздржаних и 24 одсутна.

Иако је то можда прошло гласање, многе државе чланице УН јасно су сматрале да немају много користи од одржавања система међусобне заштите ако друге не буду играле по правилима. Слично гласање донето је у октобру 2022. тражећи од Москве да преокрене курс свог „покушаја нелегалне анексије“ четири украјинске покрајине. Иако је дошло до побољшања резолуције о Криму, више од једне петине земаља је и даље гласало против ње или је било уздржано — чак и након опсежног лобирања Запада. Тешко да је то дипломатска победа која је проглашена: упоредите је са резолуцијом Генералне скупштине УН која је усвојена 1974. године којом се потврђује територијални интегритет Кипра након инвазије Турске на север: 117 гласова за, 0 гласова против, 0 уздржаних.

Косовски преседан и потоња пресуда МСП не само да имају импликације на међународну заједницу; такође дају дозволу свакој групи која жели да се отцепи. Са глобалном нестабилношћу у порасту, ово ће постати све опасније.

Пандемија коронавируса, руска инвазија и западне санкције дубоко су уздрмале глобалну економију. Заједно са растућом девастацијом климатских промена, свет се суочава са продуженом кризом. Насупрот таквим ветровима, центар ће се борити да се одржи. Вероватније је да ће у маргиналним или обесправљеним групама порасти незадовољство и да ће агитовати против својих власти. Покушаји сецесије ће постати чешћи. Државе ће се вероватно окренути више ка унутра у тренутку када нам буде потребна глобална сарадња.

На крају крајева, сецесионизам или анексија су регресивни одговори на питање мултиетничких држава. Ако желимо да вратимо неки привид стабилности у наш све фрактивнији и децентрализованији свет, морамо се вратити принципу територијалног интегритета.

Наравно, постоји једноставно решење. Западне државе би могле да повуку своје признање Косова, потврђујући да се принцип територијалног интегритета примењује у свим временима и свим контекстима. Ово можда неће зауставити оне попут Путина, али би уклонило њихова оправдање за илегално отимање територије, док би пригушило успаване сецесионистичке снаге широм света које ће се хранити будућом нестабилношћу. Ипак, иако је практичno јасна, а њене користи су саме по себи очигледне, западна mea culpa је вероватна колико и то да Русија гласа за афирмацију територијалног интегритета Украјине.